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当前小型农田水利设施管护存在的问题及对策分析

信息来源:本站    更新时间:2013-12-27    点击次数:1214次

宣城市科技工作者建议

  


当前小型农田水利设施管护存在的问题及对策分析

——以泾县为例

 

一、小型农田水利设施的现状

小型农田水利工程是指为解决耕地灌溉和农村饮水而修建的田间灌排工程、小型灌区、灌区抗旱水源工程、小型水库、塘坝、蓄水池、水窖、水井工程。

通过近两年的水利普查,基本查清了泾县小型农田水利设施状况,现节选六种类型作一统计分析:

 

泾县小型农田水利设施普查节选

类型

数量

需维修数量

小型水库

70(座)

15(座)

塘坝

3824(口)

3300(口)

规模以上渠道(0.2M3/S)

335.9(千米)

215.7(千米)

泵站

114(处)

90(处)

规模以上机电井

21(处)

17(处)

农村供水工程

175(处)

30(处)

 

从普查数据来看,目前泾县小型农田水利设施有以下特点:

1、从建设时间上来看:小型水库自2007年实施病险水库除险加固项目以来,泾县40已有座水库已经得到除险加固,有15座正在建设中,还有15座水库也已安排在近年的除险加固项目中;灌排渠道和塘坝工程、泵站等也有部分受益于“农开”和“三加一”项目得到修葺,但仍有相当部分还亟待维修;象这样的工程在集体经济的模式下很容易组织维修,但随着联产承包改革,集体经济和集体调控的弱化,这样的工程建设就减缓了很多;

2、从建设资金来看:农村土地改革以前,小型农田水利建设主要是集体投入、农民投工投劳为主,政府补助为辅;改革后,随着政府财力的加强,就逐步转变为政府投入为主,集体和农民筹资投劳为辅。

3、从建设的质量来看:早期的建材以土、石灰、石料为主,后期以土、石料、水泥、钢材为主。

4、从管护情况和使用效果来看:水库多以村集体管理为主,有固定的管理和维护人员,但其他的小型农田水利工程就存在着个体性的优于区域性的,承包经营的就优于非承包经营的。

从目前的现状和未来项目安排的情况来看,摆在我们面前的不仅是不断加大投入,还有就是对现有的设施加强管理,建立一个良好的运行机制才能取得事半功倍的效果。

二、小型农田水利设施存在的问题及原因分析

(一)管理权责不明确,“一事一议”难操作

小型水利设施的建设、使用、维护、管理,理应有一个明确的责任主体。但实际上目前绝大多数的小型水利工程的主体都不明确。只有在权利和义务明确的前提之下,农民才能把关心切身的水利工程,把它当自家的东西一样敝帚自珍,去合理使用,去尽心维护。

现在的水利工程建设大部分都是由国家投资兴建的,实际上对渠道、塘坝这样的小工程,事实上国家已出现“越位”。这样的工程规模小、分布散,国家很难承担工程的整修和维护费用。往往是哪个乡镇、哪个村跑得勤,就把相关的建设项目放在哪,并不能照顾全面,完全切实解决需解决的问题工程。而农民群众的意识也产生了偏差。因为国家不仅采取多种措施减轻了农民的负担,包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工,而且还有各种惠民政策的实施,让很多老百姓错误的认为,工程坏了自然有国家修,从而出现了重使用轻维护的局面,导致这些工程有人用无人管,有人受益无人担责的现象。

二十世纪五、六十年代,为尽快改变落后的农业生产力,解决人民的温饱问题,各级政府发动广大人民群众,开展了波澜壮阔的农田水利基本建设,建成了一大批以灌溉工程为重点的水利工程。实行家庭联产承包责任制后,一家一户分散的小生产模式,在一定程度上给农村小型水利工程的建设和维护带来了一定的弊端。一是农民经营土地面积小,改善农田水利设施条件的决心不大,能力有限;二是农民的组织化程度低。没有哪一家农户能够把农民组织起来,出资出力改善水利设施。

而“一事一议”的政策在现实中有时很难操作,主要表现为:一是今非昔比,现在农村生产力结构发生了很大变化,大量劳动力外出务工、不少的农民甚至完全弃田进城,已经缺少建设水利的热情。二是“一事一议”缺乏表决和强制执行的约束机制,少数人不同意则会造成事难办或办不成。三是有些工程受益范围涉及多个村组,议起来困难重重。四是政府机关不够重视。现今的社会处于转型期,矛盾突显。往往政府不做事就算了,要做事必然有一些人找种种理由出来干扰。于是,我们的政府不少人都认为,既然这样,不干还没事。畏惧怕难,发动不够,投入不足,出现了小型农村水利处于“啃老”状态,难以支撑农业的进一步发展,也不利于水资源的可持续利用。

(二)管理制度不完善,经营方式显落后

长期以来,农村小型水利工程的管理工作向规范化、制度化的方向发展的步子不大,没有建立起与社会主义市场经济和现代农村家庭承包经营责任制相适应的农村小型水利工程管理体制和运行机制,现有农村小型水利工程的综合效益没有充分发挥出来。

由于管理粗放,建设、管理、使用脱节,多年未维修的工程,就出现老化失修,甚至废弃闲置,近年来刚修复新建的也不免出现各种各样的问题,“一年建设三年坏”的现象存在,工程灌溉效益衷减,直接影响到农村生产发展和农村经济的持续稳定增长。

农村小型水利工程在承包、租赁、拍卖等方面操作不规范,没有明确双方的权利、责任和利益关系,有的虽然明确了权责关系,但在实际操作中由于人情关系等原因合同很难履行到位,往往是包盈不包亏,吃大锅饭。有的承包者没有按规定交纳承包费,有的承租者擅自转让,或是擅自改变经营范围和用途,更谈不上承担工程维护的职责,承包合同规定的义务往往形同虚设,无法执行。而承包出去的资金往往也并不能全部用于工程的维护上,延误了工程的最佳维护时机。

农村小型水利工程的运营,涉及到村村组组,千家万户,利益之争不可避免。一遇上干旱,农民望水心切,肆意破坏水利工程的现象时有发生,片面追求各家各户的经济利益,忽略了水利的社会效益和生态效益,造成社会矛盾,协调和处理起来困难。

三、泾县小型水利工程设施管护对策分析

中央1号文件指出,“突出抓好农业基础设施建设,加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务,必须切实加大投入力度,加快建设步伐,努力提高农业综合生产能力,尽快改变农业基础设施长期薄弱的局面”。面对泾县小型水利设施管护体制越来越不适应生产力发展需要、小型水利设施建设资金越来越难筹集的现状,需尽快建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管护体制,确保工程使用、管理良性循环。

(一)深化产权改革,建立健全管理运行机制

树立“建设是管理的开始,管理是建设的延续,管理是永恒的主题”的思想观念。把工程管理当作重点工作来抓,向管理要效益,向管理要发展。如何调动各个阶层管理主体的投入积极性,建立多渠道、多元化的投资体系,是改革的一个重点和难点。政府要抓好引导、扶持、监督、服务4个环节。对小型农村水利工程要按照“谁投资、谁所有、谁收益”的原则,为工程良性运行和节约用水创造条件,继续深化小型农田水利设施产权制度改革,将泾县于2006年出台的《关于进一步推进全县小型水库水利工程产权制度改革的实施意见》切切实实的落到实处。明确小型水利工程的所有权,放开建设权,搞活经营权;对一些效益明显、受益范围明确的新建工程,要大胆支持和鼓励个体、联户、法人单位去投资兴建,继续推进小型水利工程使用权证制度的实施,做到自办自有、自建自管自受益,真正达到合理开发、优化配置和永续利用水资源的目的。以农户自用为主的小、微型工程,归农户个所有;对受益户较多的小型工程,可按受益范围组建用水合作组织,相关设施归用水合作组织所有;在政策、信贷、土地征用等各个环节给予更多的支持。调动农村集体经济组织、农民群众和经营小型水利工程设施的积极性,有利于减轻集体经济压力、减少水事矛盾和水事纠纷。 

(二)继续鼓励建立农民用水户协会,逐步完善村级“一事一议”筹资筹芝政策

泾县曾于2005年引导淅溪村组织建立了用水户协会,在当地用水、管水方面起到了积极的作用。但之后并没有很好的全面的推进,处于停滞搁浅状态。作为县一级水行政主管部门,应该继续鼓励扶持建立农民用水户协会,推行用水户参与灌溉管理,把农田工程的使用和管理交给协会,赋予农民自主参与灌溉管理的权利。同时,在协会内部实行责任管理,明确责、权、利,变被动管动为主动管理。

完善村级“一事一议”筹资筹劳政策,严格区分农民自愿出资出劳和加重农民负担的政策界限,进一步完善和落实一事一议制度。农田水利建设筹资筹劳按一事一议专项使用、群众受益、民主管理、控制标准、积累使用权的原则实行。在切实加强民主决策和民主管理的前提下,加大投入力度,乡镇应通过有效的组织,引导农民出资出劳开展直接受益的农田水利建设。根据受益主体和筹资筹劳主体相对应的议事。加强资金和劳务的监管,要实行全过程公开、民主管理,接受群众监督。

(三)拓宽筹资渠道,优化投资环境

 小型农田水利的投资涉及到水利、财政、发展改革、农委等多个部门,各个部门的各自职能不明确,片面追求本单位效益,各部门之间相互协调不到位,造成重复建设、重复投资等现象。工程建成后无人问津,管理缺位。今后,这些相关部门在申报相关水利项目时,应充分尊重水务部门的意见,在水利综合规划的基础上,相互协调,不搞面子工程、形象工程、政绩工程,切切实实解决需要建设的农田水利工程。

总之,建立良好的运行机制是落实科学发展观和可持续发展务实的体现。小型农田水利设施的管理要结合当地实际情况,满足群众需要。逐步建立起保障农田水利设施健康发展的长效机制,是当前和今后一个时期内保护和提高农业综合生产能力的一项重要而紧迫的任务。泾县即将出台的《泾县小型公益水利工程设施管护办法(试行)》,将对小型水利设施的产权归属、管护工作的组织、职责及资金的管理与使用都作了具体的规定,各级政府、各相关部门应充分领会该文件精神,探寻并建立与社会主义市场经济相适应的水利工程管护制度,促进水资源的可持续利用,充发挥农村小型水利工程的经济效益、社会效益和生态效益送:市四大班子领导,市直相关单位,各县市区委、县市区政府。